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      高等教育項目制的府學博弈與治理 ——以G省高水平大學建設項目為例
      2019年06月10日 14:19 來源:《教育發展研究》2018年第19期 作者:胡敏 字號
      關鍵詞:項目制;剩余控制權;府學博弈

      內容摘要:隨著分稅制的推進,項目制已嵌入高等教育治理之中并逐步強化固化,在政府與高校之間構建起以項目為載體的新型契約關系,呈現出服務于國家發展戰略、“政府-高校”的扁平化科層治理、以學科建設為導向的目標管理、競爭性的非均衡戰略以及封閉性的資金資源配置等特征。

      關鍵詞:項目制;剩余控制權;府學博弈

      作者簡介:

        作者簡介:胡敏,華南師范大學公共管理學院副研究員。廣州 510006

        內容提要:隨著分稅制的推進,項目制已嵌入高等教育治理之中并逐步強化固化,在政府與高校之間構建起以項目為載體的新型契約關系,呈現出服務于國家發展戰略、“政府-高校”的扁平化科層治理、以學科建設為導向的目標管理、競爭性的非均衡戰略以及封閉性的資金資源配置等特征。在不完全契約下,政府與高校圍繞項目的“剩余控制權”,在政治道義、目標設置、過程管理和考核激勵等方面展開博弈。博弈過程也是高校治理結構的演變和建構過程,解構高校協調穩健發展、學術自主發展、體制機制改革等方面。因此,亟須在高等教育項目制的統籌性、穩定性上加以改進。

        關 鍵 詞:項目制 剩余控制權 府學博弈

        標題注釋:本文系廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2017年度項目“優勢重點學科建設專項”(XJZX201709),中共廣東省委宣傳部扶持哲學社會科學優勢重點學科建設項目(GDXK201713)的部分成果。

        “項目制”是政府運作的一種特定形式,且主要是財政資源分配的機制方式之一,是自上而下的財政再分配制度、財政的激勵制度、市場化改革、政府提供公共產品和服務的需要以及績效合法性的要求而產生的一種新的國家治理體制。[1]高等教育項目制是政府財政項目制的延伸,并成為大學治理的新模式。在新中國高等教育財政保障的歷史進程中,1995年實施的“211工程”開啟了政府對高等教育項目制治理之先河,隨后“項目制”由滲入到逐步強化,并已固化為一種常見常用的大學治理模式和“路徑依賴”,內嵌于高等教育治理之中,有學者如殷文杰等將這種固化的治理模式稱為“項目治教”。大學作為學術組織,追求學術自由和學術自主,對科層組織具有天然的拒絕和排斥,但又像其他組織一樣依賴外部資源生存和發展,不可避免地受到外部尤其是政府的影響和控制,在運行中必須求得學術邏輯和行政邏輯的平衡,因此,其項目制既具有一般項目制的共性,也有自身獨特的內在規律和邏輯。高等教育項目制重塑著政府與學府相應的組織架構和運行邏輯,隱藏著利益相關者的博弈關系,成為分析大學治理中政府與學府行為關系的一個新的視角和維度。目前高等教育項目制研究仍停留在宏觀的大學治理理念的沖突上,未能從微觀角度深入具體分析高等教育項目制運行機制及府學博弈關系。本文借鑒周雪光關于項目制中委托方與承包方互動博弈的分析框架,以G省高水平大學建設項目為例進行分析,試圖從微觀上剖析其運行邏輯和博弈關系。

        一、高等教育項目制的現狀分析

        (一)高等教育項目制的發展歷程

        隨著政府高等教育經費撥款模式改革推進,高等教育項目制經歷了從無到有、從有到強的漸進式發展過程。新中國成立后到1985年,我國高等教育經費撥款采取“基數+發展”的模式,是一種維持性制度安排。1986年至2001年,我國高等教育經費撥款采用了“綜合定額+專項補助”模式,綜合定額包括教職工人員經費、學生助學金、行政公務費、教學業務費、設備費、修繕費、其他費用等。專項補助主要包括新建學科和重點學科經費、專業和實驗室建設經費、中長期師資隊伍培訓費等。項目經費開始出現,突出經費安排的具體目標導向的專項性、競爭性和效率。這一階段后期,相繼啟動實施了“211工程”和“985工程”等重大項目,開啟大學項目治理之先河。2002年以后,我國高等教育經費形成了“基本支出預算+項目支出預算”模式。其中,基本支出預算以公平為導向,主要解決學校正常運轉、完成日常工作任務所需經費;項目支出預算主要解決學校的大型修繕和某些專項業務活動而發生的支出,按項目撥款實施項目管理,項目制逐漸成為一種常態。從教育部的部門決算公開數據看,高等教育項目制的資金數量呈增長態勢,成為高等教育汲取財政資源的重要來源。2007-2017年,教育部所屬75所高校總支出累計為1.4萬億元,其中,項目支出累計為6514億元,占比為45.33%,接近一半。從分年度看,2007年到2011年項目支出占比呈逐年上升趨勢,2009年、2010年、2011年超過基本支出,占比分別為56.2%、52.4%、55.2%。2012年后有所回落,回落至50%以下,2017年有回升跡象,達到40.2%,比上年有所提高。

        (二)高等教育項目制的契約關系

        隨著分稅制的推進,項目制已嵌入高等教育治理之中并逐步強化固化,在政府與高校之間構建起以項目為載體的新型契約關系,具體呈現出以下五個特征:

        一是服務于國家發展戰略。在目前這種“基本支出預算+項目支出預算”的撥款機制中,項目劃撥的特定經費一般是通過各大學競爭的辦法來分配的,實際上就是政府以契約的方式購買教育與科研服務。項目往往以服務于國家發展重大戰略為出發點和落腳點,成為政府促進和管控高等教育的重要抓手。從“211工程”“985工程”到“雙一流建設”,其設立和推行均立足當時國家發展階段、著眼于國家發展的戰略布局,每個項目都有其使命。例如,始于2015年的“雙一流建設”,是進入新時代國家以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念引領發展的背景下提出的,也是在多年來推進“211工程”“985工程”以及“優勢學科創新平臺”“特色重點學科項目”等重點項目建設取得重大進展的基礎上實施的,其總體目標是推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列,其使命是支撐國家創新驅動發展戰略等方面發揮重大作用。

        二是扁平化的科層治理。長期以來,我國高等教育形成了國務院統一領導和管理全國高等教育事業,中央與省(自治區、直轄市)兩級管理、兩級負責為主的管理體制。大學項目制依附在這樣的科層體系之上,同時又改造著這一科層體系。從“211工程”到“雙一流”,都是由中央政府(以教育部、財政部、國家發展改革委為代表)統一規劃、推動、遴選和評價,無論是中央高校還是地方高校都可以競爭性參與,地方政府也對地方高校和駐在該地的中央高校給予資金、政策等支持,打破了原來單一的“中央政府-中央高校”“地方政府-地方高校”的格局,在特定時段和領域增加了“地方政府-中央高校”或“中央政府-地方高校”的非常規關系,由此構建起新的“政府-高校”治理科層關系。

        三是學科建設的目標導向。回顧我國大學項目制的發展歷程,始終不變的是以學科建設為核心目標,以學科建設為紐帶牽引人才培養、科學研究、隊伍建設、社會服務全面發展。如“211工程”部際協調小組辦公室2003年下發的《“211工程”建設實施管理辦法》指出“重點學科建設是‘211工程’建設的核心;公共服務體系、師資隊伍和與學科建設相配套的基礎設施建設,是為保證核心建設任務需要提供優質的運行環境、高水平的隊伍支持和必要的保障條件”。教育部、財政部、國家發展改革委2017年下發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》的總則明確提出“堅持以學科為基礎”。

      作者簡介

      姓名:胡敏 工作單位:華南師范大學公共管理學院

      職稱:副研究員

      課題:

      本文系廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2017年度項目“優勢重點學科建設專項”(XJZX201709),中共廣東省委宣傳部扶持哲學社會科學優勢重點學科建設項目(GDXK201713)的部分成果。

      轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:畢雁)
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